ขับเคลื่อนการบริหารราชการ แบบประชารัฐที่เน้นประชาชนเป็นศูนย์กลาง

Abstract

โครงการขับเคลื่อนการบริหารราชการแบบประชารัฐที่เน้นประชาชนเป็นศูนย์กลางมีวัตถุประสงค์ที่สำคัญคือ เพื่อศึกษารูปแบบหรือวิธีการเปิดให้ภาคประชาสังคม/ชุมชนเข้ามามีบทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะ รวมถึงเพื่อเป็นแนวทางและต้นแบบในการจัดทำข้อตกลงร่วมกันระหวางภาครัฐกับภาคประชาสังคม/ชุมชน อันจะเป็นกลไกในการเพิ่มประสิทธิภาพการส่งมอบบริการสาธารณะที่มีคุณภาพให้กับประชาชนหรือผู้รับบริการอย่างทั่วถึง โดยโครงการวิจัยนี้มีขอบเขตการศึกษา คือ การสร้างภาคความร่วมมือจากส่วนราชการภาคประชาสังคม/ชุมชนที่เกี่ยวข้อง โดยนำรูปแบบหรือวิธีการในการเปิดให้ภาคประชาสังคม/ชุมชนเข้ามามีบทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะไปสู่การปฏิบัติจริง ตามกรอบแนวคิดว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกัน (Collaborative Governance) ซึ่งมีสาระสำคัญคือ การปรับเปลี่ยนมุมมองของหน่วยงานภาครัฐ (Public Sector) ในการทำงานร่วมกับภาคส่วนอื่น ๆ (Other Sector) ในฐานะภาคีหุ้นส่วน (Partners) โดยที่แต่ละฝ่ายต่างยินยอมพร้อมใจเพื่อร่วมคิดร่วมทำ ร่วมระดมทรัพยากร และร่วมแลกเปลี่ยนเรียนรู้ซึ่งกันและกัน ดังนั้น การทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานภาครัฐและภาคส่วนอื่นจึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายภารกิจ โดยกำกับควบคุมผ่านสัญญาจ้างหรือข้อตกลงการดำเนินงาน (Contract/Agreement) หน่วยงานภาครัฐมีฐานะเป็นผู้มอบภารกิจ (Delegation) และภาคส่วนอื่นมีฐานะเป็นผู้รับมอบภารกิจ โครงการวิจัยนี้ จึงได้นำกรอบแนวคิดดังกล่าวไปสู่การปรับประยุกต์ใช้จริงโดยการทดลองนำร่อง (pilot project) การมอบหมายภารกิจโดยใช้ “รูปแบบการทำสัญญาเป็นภาคีหุ้นส่วนโดยหน่วยงานภาครัฐจัดสรรงบประมาณสำหรับจุดบริการสาธารณะภายใต้ขอบเขตระยะเวลาและกลุ่มเป้าหมายเฉพาะ” (Performance-based Contracting or Procurement) ซึ่งเหมาะสำหรับหน่วยงานภาครัฐที่ประสบปัญหาหรือมีข้อจำกัดด้านศักยภาพในการจัดบริการสาธารณะแก่กลุ่มเป้าหมาย และมีภาคส่วนอื่นที่พร้อมให้บริการได้ดีกว่า โดยหน่วยงานภาครัฐเป็นผู้จัดสรรงบประมาณแก่หน่วยงานรับมอบภารกิจ ผ่านการจัดทำสัญญาข้อตกลง (Contract/Agreement) ที่กำหนดขอบเขตและเป้าหมายร่วมกัน การทดลองนำร่องการมอบหมายภารกิจ (pilot project) ได้แก่ โครงการที่หนึ่ง โครงการการพัฒนาศักยภาพศูนย์พัฒนาเด็กเล็กขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อส่งเสริมพัฒนาการกลุ่มเด็กที่มีความเปราะบางทางสังคมด้วยระบบ Inclusive Care ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างกรมกิจการเด็กและเยาวชน ในฐานะหน่วยงานมอบหมายภารกิจ กับสถาบันแห่งชาติเพื่อการพัฒนาเด็กและครอบครัว มหาวิทยาลัยมหิดล ในฐานะหน่วยงานรับมอบภารกิจ และโครงการที่สอง คือ โครงการจัดตั้งศูนย์การพัฒนาเมืองอารยสถาปัตย์เทศบาลนครนนทบุรี จังหวัดนนทบุรี ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างกรมกิจการผู้สูงอายุ ในฐานะหน่วยงานมอบหมายภารกิจ และเทศบาลนครนนทบุรี จังหวัดนนทบุรี ในฐานะหน่วยงานรับมอบภารกิจ จากการสังเคราะห์บทเรียนที่ได้จากการนำร่องโครงการดังกล่าวผ่าน Performance-based Contracting พบปัญหาและข้อจำกัดที่สำคัญในประเด็นเกี่ยวกับการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบร่วมมือกัน(Collaborative Governance) ได้แก่ (1) การจัดสรรงบประมาณของภาครัฐไม่เกื้อหนุนต่อการทำงานร่วมกับภาคส่วนอื่นอย่างต่อเนื่องในระยะยาว เนื่องจากกระบวนการงบประมาณของภาครัฐมุ่งจัดสรรเพื่อภารกิจประจำและโครงการรายปีหรือโครงการระยะสั้น จึงไม่สามารถสร้างหลักประกันได้ว่าการดำเนินงานร่วมกันจะยังคงได้รับการสนับสนุนต่อไปส่งผลให้ภาคีหุ้นส่วน (Partners) ขาดความเชื่อมนและไว้วางใจต่อภาครัฐในระยะยาว (2) ความคุ้นเคยในการดำเนินงานในลักษณะดั้งเดิมและการมีภาระงานประจำจำนวนมาก ทำให้ภาครัฐไม่ประสงค์จะริเริ่มการขับเคลื่อนภารกิจในรูปแบบใหม่ ๆ ซึ่งยังไม่มีแบบแผนแนวปฏิบัติที่ชัดเจน ไม่เคยดำเนินการมาก่อน และมีความคลุมเครือเกี่ยวกับการแบ่งบทบาทหน้าที่และการใช้ทรัพยากรระหว่างหน่วยงาน (3) การโอนย้ายและสับเปลี่ยนหมุนเวียนตำแหน่งงานบ่อยครั้งของบุคลากรภาครัฐ ทำให้ผู้ปฏิบัติงานไม่สามารถพัฒนาความสัมพันธ์กับภาคีเครือข่าย (Network) ในการทำงานร่วมกันได้อย่างต่อเนื่อง ทั้งที่การดำเนินงานแบบเครือข่ายนั้นจำเป็นต้องอาศัยความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกันซึ่งเป็นเรื่องเฉพาะตัวบุคคล รอยต่อระหวางผู้ปฏิบัติงานเดิมและผู้ปฏิบัติงานใหม่จะทำให้การประสานงานในระดับหน่วยงานเกิดการชะงักงันได้ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อการขับเคลื่อนงานในระยะยาว (4) การเปลี่ยนแปลงนโยบายของผู้บริหารหน่วยงานส่งผลต่อความต่อเนื่องของการดำเนินงานโดยตรงเนื่องจากแนวทางการดำเนินงานและความเอาจริงเอาจังของผู้บริหารมีผลต่อการดำเนินงานของผู้บังคับบัญชาในหน่วยงาน ทั้งในแง่ประสิทธิภาพ ความกระตือรือร้น และความเอาใจใส่ต่อภาระงาน (5) เงื่อนไขที่เอื้ออำนวยในทางกฎระเบียบและวิธีปฏิบัติต่าง ๆ มีความแตกต่างกันไปตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับภารกิจนั้น ๆ เช่น ขอบเขตอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แนวปฏิบัติด้านการใช้ง่ายงบประมาณ การตรวจสอบการดำเนินงานจากหน่วยงานภายนอก เป็นต้น นอกจากนี้ ปัจจัยความสำเร็จที่ได้จากผลการดำเนินงานโครงการนำร่อง คือ ความยืดหยุ่นของขอบข่ายการจัดบริการสาธารณะและกลุ่มเป้าหมาย การแบ่งบทบาทหน้าที่ของภาคเครือข่ายให้ชัดเจนและยอมรับซึ่งกันและกันตั้งแต่ต้น และกระบวนทัศน์ใหม่และสภาพแวดล้อมทางกฎหมายที่เป็นหัวใจสำคัญในการสร้างระบบนิเวศความร่วมมือ (Collaborative Ecosystem) ให้เกิดขึ้นได้จริง The purpose of the Driven Governance Administration Project which emphasizing on people as central of the project was to study about the models or the methods which opened up for governance or communities to have a role in setting and managing public services. Also, the objective of the project was to set an agreement between public sector and governance or the related community. The agreement was set to maximize the optimization of delivery quality public services to people and communities. The scope of this research project was consisted of the collaboration between governance or related community and public sector by using the models or the methods which opened up for governance or related community to have a role in setting, managing and turning strategies into actions. According to the Collaborative Governance concept, the important part of this concept was the change of perspective of public sector to be able to work and cooperate with other sector as a partner. Each sector should give their consents in order to cooperate, assemble resources and exchange knowledge, thoughts and ideas among each sector. Thus, the collaboration between public sector and other sector would have done by assigning missions or assignments, and supervising or managing through the contract or agreement. The public sector would be the delegator of the mission and the other sector would be the receiver of the mission. Thereby, this research project had applied this concept and turns this concept into an action by testing with the Pilot Project. Assigning mission by using Performance-based Contracting or Procurement was very suitable for the public sector that was currently facing problems, having a potential limitation on providing public services to the target group or there was other sector which was more ready to provide better services to the target group. The public sector would responsible for allocating budgets to the assigned sector through a contract or an agreement. The first pilot project was the project which focusing on the potential development of the Local Administration Child Development Center. The project was aimed to promote the development of children with social vulnerability by using Inclusive Care system. This project was the collaboration between Department of Children and Youth as a mission delegator and National Institute for Child and Family Development, Mahidol University as a mission receiver. The second pilot project was the project for establishing Nonthaburi Universal Design Development Center in Nonthaburi municipality. It is a project which collaborated between The Department of Elderly Affairs as a mission delegator and Nonthaburi municipality as a mission receiver. The problems and the limitations on Collaborative Governance which occurred during the research and the analysis of those two pilot projects through Performance-based Contracting are as follow: (1) The budget allocation of public sector is still not able to support the Collaborative Governance concept in a long-term since the public sector budget allocating system is more suitable for an annual project or short-term project. Therefore, there is nothing that could guarantee that the long-term project or the long-term mission will continue to be supported by public sector. As a result, the partners often lack of confidence and trust in the public sector. (2) The routine working style and the heavy load of the routine works causes the public sector to not willing to initiate or drive the project or the mission in new ways. The new ways of the project or mission could cause a complication to the public section since there is no clear pattern plan or example for the project or the mission and also the uncertainty of the roles and resources usages between departments. (3) The frequent transfer and rotation of positions among the public sector cause the operator to not able to build or develop good relationships with the network partners. Collaboration operating concept requires trust among each sector which is an individual matter. The boundaries between the previous coordinator and the new coordinator will usually cause a pause in the project or the mission which also could give a long-term effect to the project or the mission. (4) The change of the policy of the department administrator could cause the direct effect to the continuity of the project. Therefore, the policy or the operating guideline and the seriousness of the department administrator always gives the direct effect to the project supervisor in the way of efficiency, enthusiasm and the attention to the workload. (5) The conditions those are favorable to the policy, the rule or the practices of each project or mission would be differences depended on the laws, such as the scope of the authority of the relevant department, the budget guideline, the inspection of the operation from the outsource agency, etc. As the result, the success factors of the Pilot Project are the flexibility of the scope between the public services and the target group, the clear division of the role of the network partner, the acceptation between network partners since the beginning of the project, and lastly the new paradigm and the legal environment are also important key points in creating the Collaborative Ecosystem.