ศึกษาแนวโน้มความต้องการกำลังคนที่ยึดพื้นที่เป็นฐาน (Area-based)

Abstract

การศึกษาครั้งนี้เป็นการพัฒนาใช้แนวทางในการเตรียมกำลังคนที่ยึดพื้นที่เป็นฐาน โดยมี 6 จังหวัดที่ใช้เป็นพื้นที่ทำการศึกษา ได้แก่ จังหวัดตาก จังหวัดนราธิวาส จังหวัดอุดรธานี จังหวัดสุราษฎร์ธานี จังหวัดพระนครศรีอยุธยา และจังหวัดฉะเชิงเทรา เป็นการศึกษาโดยใช้ข้อมูลทุติยภูมิควบคู่ไปกับข้อมูลปฐมภูมิที่ได้จากการจากการสัมภาษณ์ หรือสนทนากลุ่ม ของตัวแทนจากภาครัฐ สถานศึกษา ภาคเอกชน ชุมชน และตัวผู้เรียนรวมทั้งสิ้น 183 คน โดยจะเริ่มจากการศึกษาบทเรียนจากต่างประเทศ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร สหภาพยุโรป ประเทศญี่ปุ่น และมาเลเซีย จากนั้นจึงทำการวิเคราะห์ผลจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร รายได้ โอกาสในการก้าวหน้า และทางเลือกในการเรียน แนวโน้มการจ้างงาน โครงสร้างเศรษฐกิจ และนัยยะที่ต่อการวางแผนกำลังที่ยึดพื้นที่เป็นฐาน ความพร้อมของการเตรียมกำลังคนด้วยการจัดการศึกษาเพื่ออาชีพที่ยึดพื้นที่เป็นฐาน การสรุปผลการศึกษาตามวัตถุประสงค์ ตลอดจนถึงข้อเสนอแนะจากผลการศึกษาครั้งนี้ โดยมีรายละเอียดดังนี้ สรุปข้อค้นพบจากต่างประเทศ ข้อค้นพบที่ 1 ปัญหาช่องว่างทักษะเป็นสิ่งทีเกิดขึ้นทุกประเทศ และเกิดขึ้นตลอดเวลา แนวทางการแก้ปัญหา สามารถแบ่งได้เป็น 3 แนวทาง แนวทางที่ 1 การออกแบบระบบการเรียนรู้ในสถานศึกษาเพื่อสร้างทักษะในการเรียนรู้ให้กับผู้เรียน เมื่อเรียนจบไปแล้ว ก็จะสามารถลดช่องว่างทักษะที่เกิดขึ้นในโลกของการทำงานได้ด้วยตนเอง แนวทางที่ 2 การจัดตั้งศูนย์/หน่วยงาน/แพลตฟอร์ม ที่เปิดโอกาสให้แรงงานได้ยกระดับทักษะของตนเอง โดยมีลักษณะสำคัญคือ สามารถเข้าถึงได้ง่าย ตามความสะดวกของแรงงาน มีค่าใช้จ่ายต่ำ หรือสามารถกู้ยืมได้ ออกแบบมาให้เป็นมิตรกับผู้เรียน มีระบบรับรองคุณวุฒิ (Certification) ที่เป็นที่ยอมรับของนายจ้างและตลาดแรงงาน แนวทางที่ 3 จัดการฝึกอบรม/พัฒนาทักษะในสถานประกอบการ โดยเป็นการออกแบบหลักสูตรร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และสถานประกอบการ เพื่อให้มีหลักสูตรที่เป็นปัจจุบัน ตรงตามความต้องการของสถานประกอบการ โดยให้ความสำคัญกับการพัฒนาบุคลากรในสถานประกอบการให้มีทักษะในการถ่ายทอดความรู้ให้แก่ผู้เรียนได้ ข้อสรุปที่ 2 ปัญหาการขาดแคลนกำลังคน ไม่จำเป็นต้องแก้ไขด้วยการเพิ่มหาคนเพิ่มเสมอไป การยกระดับผลิตภาพของแรงงาน เพื่อให้แรงงานหนึ่งคนสามารถทำงานได้มีประสิทธิผลมากขึ้น จะสามารถแก้ปัญหาการขาดแคลนกำลังคนได้รวดเร็วกว่าการผลิตคนเพื่อตอบสนองความต้องการแรงงาน ข้อสรุปที่ 3 การยกระดับผลิตภาพของแรงงาน จำเป็นต้องพึ่งพาเทคโนโลยีที่เหมาะสม ดังนั้น สถานประกอบการและตัวแรงงานเองจะต้องมีความสามารถในการเลือกใช้เทคโนโลยีที่เหมาะสมกับลักษณะงานของตนเองได้ ข้อสรุปที่ 4 ข้อมูลสถานการณ์ตลาดแรงงานมีความสำคัญกับทุกฝ่าย ทั้งฝ่ายการวางแผนการผลิตกำลังคน ตัวของแรงงาน ผู้ปกครอง รวมถึงสถานประกอบการ ดังนั้น ระบบข้อมูลตลาดแรงงานที่เป็นปัจจุบันในระดับพื้นที่จึงมีความสำคัญต่อการวางแผนผลิตกำลังคน ข้อสรุปที่ 5 การวางแผนกำลังที่ประสบความสำเร็จ จะต้องเป็นการวางแผนที่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่ พื้นที่นั้น ๆ ต้องมีแผนการพัฒนาพื้นที่ที่ชัดเจน มีการนำไปใช้จริง ได้ผลการดำเนินงานตามเป้าหมายที่วางไว้ หากวางแผนกำลังคน โดยไม่สอดคล้องกับทิศทางการพัฒนา ก็จะทำให้เกิดภาวะไม่สอดคล้องกันในตลาดแรงงาน (Labor Market Mismatch) ผลการศึกษาตามวัตถุประสงค์ทั้ง 4 ข้อ มีดังนี้ วัตถุประสงค์ข้อที่ 1 เพื่อศึกษาสถานการณ์ปัจจุบันในด้านตลาดแรงงาน และศักยภาพของกำลังคนในพื้นที่เป้าหมาย ผลการวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรในช่วง 20 ปีข้างหน้า พบว่าทุกจังหวัดจะเผชิญกับปัญหาสังคมสูงวัย ภาระการพึ่งพิงมีมากขึ้น ผู้ที่อยู่ในวัยทำงานต้องมีผลิตภาพหรือความสามารถในการทำงานเพิ่มขึ้นมากกว่าแรงงานในปัจจุบันประมาณ 2 ถึง 2.2 เท่า สำหรับจังหวัดที่มีรายได้ต่อหัวต่ำถึงปานกลาง แรงงานส่วนใหญ่ยังทำงานอยู่ในภาคเกษตร ทำงานนอกระบบ และทำงานภาคการค้าปลีกค้าส่ง ในจังหวัดที่มีรายได้ต่อหัวสูง โครงสร้างการจ้างงานจะมีทั้งแบบที่ 1) แรงงานส่วนใหญ่ทำงานในภาคการผลิต ภาคการค้าปลีกค้าส่ง ภาคการท่องเที่ยวและบริการ และ 2) โครงสร้างการจ้างงานในลักษณะเดียวกับจังหวัดที่มีรายได้ต่อหัวต่ำถึงปานกลาง สำหรับจังหวัดที่ระดับการพัฒนาต่ำ ผู้เรียนจบระดับอุดมศึกษาจะมีรายได้สูงกว่าผู้จบสายอาชีพ แต่ในจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาปานกลางถึงสูง รายได้ของสองกลุ่มนี้จะใกล้เคียงกันมากขึ้น ส่วนโอกาสเป็นเจ้าของกิจการ หรือขึ้นสู่ตำแหน่งบริหาร ระหว่างผู้จบสายอาชีพและผู้จบระดับอุดมศึกษามีใกล้เคียงกัน อาชีพที่ลดการจ้าง และอาชีพที่จ้างงานเพิ่มส่วนใหญ่ใช้แรงงานที่มีทักษะคล้ายคลึงกันเป็นทักษะที่ไม่สูงนัก วัตถุประสงค์ข้อที่ 2 เพื่อสำรวจความต้องการกำลังคนตามศักยภาพของพื้นที่และช่องว่างของทักษะกำลังคน (Skill Gap) ในแต่ละพื้นที่ ความต้องการแรงงานส่วนใหญ่ยังเป็นความต้องการแรงงานระดับทักษะต่ำหรือแรงงานกึ่งฝีมือ ยกเว้นจังหวัดอยุธยาและฉะเชิงเทราที่มีความต้องการแรงงานกึ่งฝีมือและแรงงานฝีมือเป็นหลัก อย่างไรก็ตามความต้องการแรงงานมีแนวโน้มจะลดลงเนื่องจากการนำเทคโนโลยีเข้ามาใช้ และการปรับตัวของผู้ประกอบการที่ไม่สามารถแข่งขันได้ ผลการประเมินช่องว่างทักษะพบว่า โดยภาพรวมแล้ว กำลังคนในพื้นที่ยังไม่สามารถทำงานได้ในระดับที่นายจ้างคาดหวังไว้ โดยทักษะที่มีช่องว่างทักษะสูง คือ ทักษะพื้นฐานของความสามารถในการทำงาน (Soft Skills) เช่น ความซื่อสัตย์ ตรงต่อเวลา มีวิจัย ขยันอดทน ทักษะด้านการสื่อสาร ทักษะการใช้เทคโนโลยีในการทำงาน และรวมไปถึงทักษะด้านการเรียนรู้เพื่อพัฒนาตนเองให้สามารถทำงานได้ตามที่นายจ้างคาดหวังเมื่อได้เข้าไปทำงานในสถานประกอบการแล้ว วัตถุประสงค์ข้อที่ 3 เพื่อศึกษาวิจัยภาคสนาม จากการสัมภาษณ์ หรือสนทนากลุ่ม (Focus Group) โดยมีเป้าหมายใน 2 ระดับ ได้แก่ 1) ระดับปฏิบัติ และ 2) ระดับนโยบายและยุทธศาสตร์ การศึกษาครั้งนี้ได้มีการจัดสนทนากลุ่มใน 6 จังหวัด มีผู้เข้าร่วมทั้งสิ้น 183 คน เพื่อนำเสนอข้อมูลที่จำเป็นต่อการเตรียมกำลังคนที่ยึดพื้นที่เป็นฐาน และรับฟังความคิดเห็นของตัวแทนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในพื้นที่เกี่ยวกับความพร้อมในการเตรียมกำลังคนของพื้นที่ จุดแข็งจุดอ่อนของการจัดการศึกษาเพื่ออาชีพของพื้นที่ ตลอดจนถึงข้อเสนอแนะเกี่ยวกับแนวทางในการพัฒนาระบบการเตรียมกำลังคนของพื้นที่ วัตถุประสงค์ข้อที่ 4 เพื่อวิเคราะห์และเตรียมการวางแผนการผลิตและพัฒนากำลังคนที่สอดคล้องกับการพัฒนาประเทศโดยคำนึงถึงศักยภาพและความแตกต่างของพื้นที่การศึกษาครั้งนี้ได้พัฒนาแนวทางในการวิเคราะห์เพื่อเตรียมการวางแผนการผลิตและพัฒนากำลังที่สอดคล้องกับความต้องการของพื้นที่ (และประเทศ) โดยมีขั้นตอนดั้งนี้ ขั้นที่ 1 ศึกษาโครงสร้างประชากร เพื่อให้ทราบถึงแนวโน้มโครงสร้างประชากร ตลอดจนถึงกำลังแรงงานที่มีอยู่ในปัจจุบันและอนาคต ขั้นที่ 2 ศึกษาโครงสร้างการจ้างงาน เพื่อให้ทราบถึงโครงสร้างการจ้างงานและการกระจายตัวของแรงงานในภาคเศรษฐกิจที่สำคัญ ซึ่งจะเป็นภาคเศรษฐกิจหลักที่ต้องการกำลังคน เพื่อนำไปสู่การคัดเลือกหลักสูตรและแนวทางการเรียนรู้ให้เหมาะสมกับพื้นที่ต่อไป ขั้นที่ 3 ประเมินระดับปัญหาช่องว่างทักษะในพื้นที่ เพื่อให้ทราบถึงความสามารถของแรงงานในพื้นที่เทียบกับความคาดหวังของนายจ้างว่ามีประเด็นใดบ้างที่ยังต้องได้รับการพัฒนา รวมถึงความเร่งด่วนในการพัฒนาทักษะในแต่ละด้าน ขั้นที่ 5 ศึกษาโครงสร้างทางเศรษฐกิจ เพื่อให้ทราบถึงศักยภาพของภาคเศรษฐกิจแต่ละภาค ตลอดจนถึงการเลือกวิธีการวางแผนกำลังคนว่าจะให้ความสำคัญกับการสร้างความสมดุลระหว่างการพัฒนากำลังคนเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของสถานประกอบการ (Demand-driven manpower planning) กับการสร้างกำลังคนที่มีความสามารถในการสร้างอาชีพและรายได้ให้กับตนเองได้ (Supply-focused manpower planning) ขั้นที่ 6 ศึกษาแนวโน้มการจ้างงานเพื่อให้ทราบถึงความต้องการจ้างงานในอนาคต ทั้งยังสามารถนำไปเทียบความสามารถในการผลิตกำลังคนกับความต้องการในอนาคตได้อีกด้วย ขั้นที่ 7 ศึกษาผลตอบแทนด้านรายได้และความก้าวหน้าในอาชีพ เพื่อให้ทราบถึงความคุ้มค่าต้องการลงทุนด้านการศึกษาว่าการศึกษาในแต่ละระดับมีความคุ้มค่าในระดับใด และควรจะเป็นส่งเสริมให้มีการศึกษาในด้านใด เพื่อเป็นข้อมูลในการตัดสินใจเลือกเรียนต่อของผู้เรียน ขั้นที่ 8 นำข้อมูลนำเสนอแก่ภาคส่วนที่เกี่ยวข้องในพื้นที่และรับฟังความคิดเห็น เพื่อให้ทุกภาคส่วนในพื้นที่ได้รับทราบข้อมูลที่เกี่ยวข้อง ร่วมกันวางแผนการผลิตกำลังคน ซึ่งจะนำไปสู่พัฒนาหลักสูตรที่เหมาะสมกับพื้นที่ต่อไป ขั้นที่ 9 ประเมินความพร้อมของการดำเนินการ เพื่อให้ทราบถึงระดับความพร้อมในการดำเนินการด้านต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการสร้างระบบนิเวศน์การเรียนรู้ที่เหมาะสมกับบริบทของพื้นที่ ขั้นที่ 10 ดำเนินการตามแผนกำลังคนที่พัฒนาขึ้น ขั้นตอนนี้เป็นขั้นตอนที่ภาคส่วนที่เกี่ยวข้องในพื้นที่ดำเนินการตามแผนการที่ร่วมกันพัฒนาขึ้นมา ตามที่ได้ตกลงกันไว้จากการวางแผนร่วมกัน ซึ่งอาจจะต้องมีการทำแผนปฏิบัติการในการพัฒนากำลังคนเชิงพื้นที่ขึ้นมาด้วย (ดูรายละเอียดได้จากบทที่ 4 ถึง 10 ของงานวิจัย) ข้อเสนอแนะจากผลการศึกษา ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย ข้อเสนอแนะที่ 1 การจัดทำแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการในแผนการพัฒนาพัฒนากำลังคนเชิงพื้นที่ เนื่องจากที่ผ่านมา แม้ว่าทุกจังหวัดจะมีแผนแม่บทในการพัฒนาจังหวัด ซึ่งมีแนวทางการพัฒนากำลังคนเป็นส่วนหนึ่งของแผนดังกล่าว และหน่วยงานในพื้นที่เองก็อาจแผนปฏิบัติการของหน่วยงานอยู่แล้ว เช่น แผนปฏิบัติการประจำปีงบประมาณ ของสำนักงานศึกษาธิการจังหวัด เป็นต้น แต่ก็มักจะเป็นแนวทางการดำเนินการในภาพใหญ่ หรือไม่ก็เป็นแผนตามภารกิจของหน่วยงาน เมื่อนำไปใช้จริงจึงไม่สามารถบูรณาการการทำงานกับหน่วยงานอื่นได้เท่าที่ควร เพราะขาดการเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงาน ขาดการเชื่อมโยงกับภาคประชาชนและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องอื่นในพื้นที่ จึงควรมีการจัดทำแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการในการพัฒนากำลังคนเชิงพื้นที่ที่จะช่วยกำหนดแนวทางในการทำงานเชิงบูรณาการของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องให้มีความชัดเจน สามารถนำไปใช้ได้จริง เพื่อกำหนดประเภทของกำลังคนที่ต้องการพัฒนา ว่าจะให้ความสำคัญกับการพัฒนากำลังคนเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของสถานประกอบการ (Demand-driven manpower planning) กับการสร้างกำลังคนที่มีความสามารถในการสร้างอาชีพและรายได้ให้กับตนเองได้ (Supply-focused manpower planning) ในระดับใด ทักษะที่จำเป็นที่กำลังคนต้องมี หลักสูตรที่เกี่ยวข้อง ทั้งยังจะช่วยสร้างความชัดเจนในการจัดสรรและระดมทรัพยากรและบุคลากรในพื้นที่มาใช้ในการพัฒนากำลังคนของพื้นที่ได้มากขึ้น ทั้งยังช่วยให้การติดตามและประเมินผลความสำเร็จมีความครบถ้วนชัดเจน ข้อเสนอแนะที่ 2 การพัฒนาความสามารถของพื้นที่ในการรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลเศรษฐกิจและตลาดแรงงาน เพื่อใช้เป็นข้อมูลในการตัดสินใจวางแผนผลิตกำลังคนของผู้บริหารหน่วยงาน ทั้งยังจะช่วยให้ประชาชนมีข้อมูลประกอบการตัดสินใจในการลงทุนด้านการศึกษารวมถึงการพัฒนาตนเอง ใช้ในการแนะแนวอาชีพ ใช้ในการพัฒนาหลักสูตรให้มีความทันสมัย เพื่อรับมือสภาพการจ้างงานในปัจจุบัน ทั้งยังเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนากำลังคนให้สอดคล้องกับแนวโน้มการจ้างงานที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยการพัฒนาอาจจะเป็นหลักสูตรระยะสั้นสำหรับบุคลากรที่เกี่ยวข้อง หรือเป็นการทำความร่วมมือกับสถานศึกษาระดับอุดมศึกษาในพื้นที่ที่มีความพร้อมในด้านนี้ ข้อเสนอแนะที่ 3 ประเมินความเพียงพอและเหมาะสมของทรัพยากรและบุคลากร ผลการจากประเมินความพร้อม (Readiness Assessment) ของ 6 จังหวัดที่เป็นเป้าหมายในการศึกษาพบว่า ความการพร้อมในการจัดการศึกษาเพื่อเตรียมกำลังคนที่ยึดพื้นที่เป็นฐานจำเป็นต้องมีอุปกรณ์ เครื่องมือ และสถานที่จัดการเรียนรู้ที่เหมาะสม สอดคล้องกับสภาพการทำงานในปัจจุบัน ตลอดจนถึงแนวโน้มของสภาพการทำงานในอนาคต แต่สถานศึกษาส่วนใหญ่ยังขาดแคลนทรัพยากรเหล่านี้ จึงไม่สามารถจัดการศึกษาให้ได้ผลสำเร็จตามที่ต้องการได้ เมื่อมีการกำหนดหลักสูตรที่จะใช้ กำหนดหน่วยงานที่เป็นผู้รับผิดชอบหลักแล้ว จึงควรมีการประเมินความพร้อมของทรัพยากรและบุคลากรที่เกี่ยวข้องในพื้นที่ เพื่อให้ทราบว่าจะต้องมีการจัดสรรงบประมาณ ทรัพยากร และบุคลากรไปในด้านใดบ้าง ข้อเสนอแนะที่ 4 ในจังหวัดที่มีระดับความพร้อมในการเตรียมกำลังคนที่ยึดพื้นที่เป็นฐานในระดับต่ำหรือปานกลาง ควรมีจังหวัดพี่เลี้ยงหรือคณะทำงานจากส่วนกลางที่คอยให้คำแนะนำ ให้ความช่วยเหลือ เพื่อพัฒนาให้บุคลากรทุกภาคส่วนในพื้นที่ที่เกี่ยวข้องมีความพร้อมมากขึ้น โดยให้พื้นที่เป็นผู้ประเมินว่าต้องการความช่วยเหลือในด้านใดบ้างถึงจะสามารถดำเนินการได้ตามแผนแม่บทที่วางไว้ ข้อเสนอแนะด้านการวิจัย ข้อเสนอแนะที่ 1 การขยายพื้นที่ศึกษา เนื่องจากการศึกษาครั้งนี้ เป็นการศึกษาใน 6 จังหวัด ซึ่งอาจจะไม่ใช่ตัวแทนที่ดีในเชิงลักษณะเชิงพื้นที่ จึงควรมีการขยายขอบเขตการศึกษาไปยังจังหวัดอื่นที่มีลักษณะเชิงพื้นที่แตกต่างกับ 6 จังหวัดนี้ ข้อเสนอแนะที่ 2 การขยายผลด้วยการวิจัยเชิงปฏิบัติการในการนำข้อมูลไปพัฒนาหลักสูตรที่เหมาะสมกับพื้นที่ เนื่องจากการศึกษาครั้งนี้เป็นการพัฒนาแนวทางในการใช้ข้อมูลปฐมภูมิและทุติยภูมิมาประกอบการการเตรียมกำลังคนที่ยึดพื้นที่เป็นฐาน แต่ยังไม่ได้ลงลึกในรายละเอียดถึงประเภทของหลักสูตรที่เหมาะสมของพื้นที่ การศึกษาต่อไปจึงควรเป็นการคัดเลือกพื้นที่เป้าหมาย 1 ถึง 2 พื้นที่เพื่อทำงานเชิงลึกกับพื้นที่ในการพัฒนาหลักสูตร และติดตามประเมินผลความสำเร็จจากการนำหลักสูตรดังกล่าวไปใช้กับกลุ่มเป้าหมายต่าง ๆ ในพื้นที่ This study examines key success factor of implementing area-based education. Six provinces were chosen as case studies: Tak, Narathiwat, Udorn Thani, Surat Thani, Ayudhaya and Chachaeng Sao. These provinces were chosen based on this income per capita, population size, geographical location and current state of their implementation of area-based education. Thus, there some what represents a big picture of the state of area-based education in Thailand. The study began by looking at international lessons on the issue, covering experiences from U.S.A., U.K., Europe, Japan and Malaysia. Then documentary review of area-based education in Thailand were conducted. Quantitative analysis of structural change and labour market dynamics of the 6 provinces were conducted using data from the National Statistical Office and the National Economic and Social Development Board. Then focus groups were carried out in these provinces with participants being students, teachers, education administrators, community representatives and relevant government agencies. It was found that area-based education should be designed with state of provincial development status in mind. For a province with high income per capita, education should be geared toward meeting demands from various formal economic sectors. Areas with moderate or low income per capital should ensure that their education provision can meet the need of both formal and non-formal agriculture sector. It has also been found that, effective area-based education depends not only on resources and expertise of educational staff, it also depended availability of labour market information. This information is essential in designing education to meet local demand.