การป้องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

Abstract

The study titled “the Prevention and Suppression of Corruption in Local Administration Organizations“ has four main objectives: 1) to inquire into the structure, background and the development of Local Administration Organizations, including the process as well as procedures of the procurements, the establishment of infra-structure, personnel management, and the certification of licenses operated by typical Local Administration Organizations in Thailand ; 2) to search for knowledge based on the experiences of other countries concerning the measures employed to prevent and suppress corruptions in the Local Administration Organizations, while aiming at applying the knowledge to solve the problems of corruption within the typical Local Administration Organizations in Thailand; 3) to seek the knowledge concerning conditions and causes of corruptions, as well as the types, characteristics and frequency of incidents of corruptions which have occurred in the typical Local Administration Organizations in Thailand; and 4) to analyze the information gathered in the study in order to propose appropriate prevention measures and to provide recommendations for solving corruption found in typical Local Administration Organizations in Thailand. The results of the study point to the fact that Local Administration Organizations carry out their duties of procurements, infra-structure establishment, personnel management and certification of licenses under a host of legislations, rules and regulations with differing hierarchical ordering, while the Constitution provides the general guidelines. The details stipulated in several legislations and other secondary level of laws were issued by the Ministry of Interior, or by the organizations with relevant functions and authority. The findings also indicate that the operation in various capacities of Local Administration Organizations, which are in accordance with their authority and responsibility, occur under an inspection system which consists of a number of channels, namely the inspection through political mechanism, the inspection by the organizations with monitoring power and authority, the inspection by the organizations with specified roles in corruption prevention and suppression, the inspection by judicial organizations and the inspection by the people.

As for the facts about the conditions of corruptions occurring in the Local Administration Organizations in Thailand, the results of this study show that the Tambon Administration Organization is the agency which has received the highest cases of complaints and is most frequently found guilty. At the same time, procurements and the implementation of infrastructure were found to be activities with the most frequent incidents of corruption. However, it is worth noting that when taking geographical areas into consideration, the results show that certain areas such as the three southern provinces, no Local Administration Organizations have been found guilty of corruption.

As for the causes of corruption, two main segments of findings can be identified. The first segment has to do with the overall cause of corruption. For instance, the patron- and-client relations prevalent in the Thai society , the structure of the local administration organizations; social and economic factors; inefficiency of the inspection process employed by organizations in charge of inspection, adherences to protocols or norms based on the central unit and human quality. The second segment of findings on specific causes of types of corruptions include the followings: 1) Corruptions in procurements and infra structure implementation are found to be caused by legal criteria used in the actual process of procurements, the intentionally quoting of prices to make them higher than the actual market prices; the exchange of interests among individuals in business enterprises themselves and between the individual entrepreneurs and personnel in Local Administration Organizations. An exchange of interests is also found between national level politicians, officers from mid-level governmental agencies, and senior level administrators of local administration organizations. Political factors and factors related to a lack of transparency in procurements and the conditions related to a lack of efficient inspection mechanism form part of the causes of corruption; 2) Corruptions in personnel management are found to be caused by the rules used in personnel management which grant too much authority to administrators of local

การศึกษาวิจัยเรื่อง “การป้องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ในครั้งนี้ มีวัตถุประสงค์ของการศึกษา 4 ประการ ได้แก่ 1) เพื่อแสวงหาความรู้เกี่ยวกับโครงสร้างภูมิหลังและพัฒนาการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนกระบวนการและขั้นตอนต่างๆ ในการดำเนินงานด้านการจัดซื้อจัดจ้าง การจัดทำโครงสร้างพื้นฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปของประเทศไทย 2) เพื่อแสวงหาความรู้จากประสบการณ์ในต่างประเทศเกี่ยวกับมาตรการในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อันจะนำไป สู่การประยุกต์ ปรับใช้เพื่อการแก้ไขปัญหาการทุจริตภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปของประเทศไทย 3)เพื่อแสวงหาความรู้เกี่ยวเกี่ยวกับสภาพปัญหาสาเหตุของการทุจริต ตลอดจนรูปแบบ ประเภท และความถี่ของการทุจริตที่เกิดขึ้นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปของประเทศไทย และ 4) เพื่อนำข้อมูลที่ได้จากการศึกษามาทำการวิเคราะห์เพื่อเสนอมาตรการในการป้องกันที่เหมาะสมและเสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปัญหาการทุจริตที่เกิดขึ้นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปของประเทศไทย

ผลการศึกษาพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยต้องดำเนินการด้านจัดซื้อจัดจ้าง การจัดทำโครงสร้างพื้นฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาตภายใต้กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับหลายฉบับ ซึ่งมีลำดับชั้นที่แตกต่างกันไป โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่วางหลักการโดยภาพรวม จากนั้นมีการบัญญัติกำหนดรายละเอียดไว้ในพระราชบัญญัติและกฎหมายที่วางหลักการโดยภาพรวม จากนั้นมีการบัญญัติกำหนดรายละเอียดไว้ในพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรองต่างๆ ที่ออกโดยกระทรวงมหาดไทยหรือองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้อง ซึ่งการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในด้านต่างๆ ดังกล่าวต้องอยู่ภายใต้ระบบการตรวจสอบซึ่งมีอยู่หลายช่องทาง ได้แก่ การตรวจสอบโดยกลไกทางการเมือง การตรวจสอบโดยองค์กรผู้มีอำนาจกำกับดูแล การตรวจสอบโดยองค์กรที่มีบทบาทในการป้องกันและปราบปรามทุจริต การตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ และการตรวจสอบจากภาคประชาชน

สำหรับสภาพข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยนั้นพบว่า องค์การบริหารส่วนตำบลเป็นหน่วยงานที่ถูกร้องเรียนและถูกชี้มูลความผิดมากที่สุด ขณะเดียวกันการจัดซื้อจัดจ้างและการจัดทำโครงสร้างพื้นฐานเป็นกิจกรรมที่พบว่า มีการกระทำการทุจริตมากที่สุด อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสังเกตว่าเมื่อพิจารณาในเชิงพื้นที่จะพบว่า ในบางพื้นที่ เช่น สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นต้น เป็นพื้นที่ที่ไม่พบการถูกชี้มูลความผิดในกรณีการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลย

หากพิจารณาสาเหตุของการทุจริต สามารถจำแนกได้เป็น 2 ส่วน คือ ส่วนแรก สาเหตุในภาพรวม ได้แก่ ระบบอุปถัมภ์ในสังคมไทย โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปัจจัยทางด้านสังคมและเศรษฐกิจ ความด้อยประสิทธิภาพในการตรวจสอบการทุจริตของหน่วยงานตรวจสอบ การถือปฏิบัติโดยยึดตามบรรทัดฐานจากส่วนกลาง และคุณภาพของคน ส่วนที่สอง สาเหตุเฉพาะประเภทการทุจริต ประกอบด้วย 1) การทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างและการจัดทำโครงสร้างพื้นฐาน มีสาเหตุมาจากกฎเกณฑ์ทางกฎหมายที่ใช้ในการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง การกำหนดราคากลางที่สูงกว่าสภาพความเป็นจริง การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างผู้ประกอบการด้วยตนเอง ระหว่างผู้ประกอบการกับบุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างนักการเมืองระดับชาติ องค์กร เจ้าหน้าที่จากส่วนราชการส่วนกลางกับผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งปัจจัยทางด้านการเมือง ตลอดจนปัจจัยจากการขาดความโปร่งใสในการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง และเงื่อนไขจากการขาดกลไกการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ 2) การทุจริตในเรื่องการบริหารงานบุคคลมีสาเหตุมาจากกฎเกณฑ์ที่ใช้ในการบริหารงานบุคคลให้อำนาจในการบริหารงานบุคคลแก่ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีมากเกินไป รวมทั้งปัญหาในเชิงองค์กรบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีจำนวนมากเกินไป อันนำมาซึ่งการทุจริตโดยการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้องตามมา 3) การทุจริตในเรื่องการออกใบอนุญาตมีสาเหตุมาจากกฎหมายที่มีหลายฉบับ ซึ่งเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการออกใบอนุญาตส่วนหนึ่งไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย และมีการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างเจ้าหน้าที่และผู้ขออนุญาต รวมทั้งระบบในการบริหารราชการภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งที่ไม่มีประสิทธิภาพ

สำหรับมาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยนั้นมีหลายประการ อย่างไรก็ตามมาตรการเหล่านี้มีพื้นฐานภายใต้หลักการเดียวกัน ได้แก่ หลักความโปร่งใสหรือหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน หลักความรับผิดชอบ หลักการห้ามบุคลากรเป็นผู้มีส่วนได้เสียกับหน้าที่ของตน โดยนำเอาหลักการดังกล่าวมาสร้างกระบวนการในการดำเนินการของท้องถิ่นเพื่อเป็นการป้องกันหรือลดโอกาส แรงจูงใจ หรือความเสี่ยงในการทุจริต

หมายเหตุ: ความเห็นในโครงการวิจัยเป็นความเห็นเฉพาะนักวิจัยไม่ใช่เป็นความคิดเห็นของสำนักงาน ป.ป.ช.