จัดทำหลักสูตรพัฒนาบุคลากรเพื่อส่งเสริมการมีงานทำอย่างมีคุณค่า

Abstract

ในปี พ.ศ. 2550 นั้นประเทศสมาชิกอาเซียนทั้ง 10 ประเทศ ได้เห็นพ้องต้องกันในการเลื่อนการก่อตั้ง ประชาคมอาเซียนอย่างเป็นทางการจากปี พ.ศ. 2563 ขึ้นมาเป็น พ.ศ. 2558 ประชาคมอาเซียนประกอบด้วย 3 เสาหลักที่สำคัญ โดยเสาหลักเสาหนึ่งได้แก่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community:AEC) อันมีสาระสำคัญได้แก่ การสร้างประชาคมอาเซียนให้เป็นตลาดและฐานการผลิตเดียวกัน และเปิดให้มีการเคลื่อนย้ายสินค้าและบริการ รวมไปถึงการเคลื่อนย้ายปัจจัยทุนอย่างเสรีปัจจัยทุนที่จะมีการเคลื่อนย้ายโดยเสรีตามกำหนดของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนนั้นไม่ได้หมายถึงเฉพาะการลงทุนและเงินทุนแต่เพียงเท่านั้น แต่ยังหมายความรวมถึงการเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมืออย่างเสรีด้วย (Free Flow of Skilled Labor) อย่างไรก็ตาม การเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือนั้นจะไม่ใช่การเปิดเสรีอย่างเต็มรูปแบบทีเดียวแต่จะเป็นการเปิดเสรีแบบค่อยเป็นค่อยไปโดยเริ่มจากแรงงานที่มีใบประกาศนียบัตรรับรองฝีมือแรงงาน ตามที่กำหนดไว้ในข้อตกลงยอมรับร่วม (Mutual Recognition Arrangements: MRAs) เท่านั้น ในปัจจุบันนี้ ข้อตกลงยอมรับร่วม (MRAs) นั้นครอบคลุมแรงงานเพียง 8 สาขาวิชาชีพ โดยแรงงานในกลุ่มนี้ถือว่าครอบคลุม เพียงร้อยละ 1.5 ของแรงงานในอาเซียนทั้งหมดเท่านั้นแม้ว่าข้อมูลข้างต้นจะชี้ให้เห็นว่าข้อตกลงยอมรับร่วม (MRAs) อาจส่งผลให้เกิดการเคลื่อนย้ายแรงงาน ในอาเซียนเพิ่มขึ้นไม่มากนัก แต่ผลกระทบของประชาคมอาเซียนต่อการเคลื่อนย้ายแรงงานนั้นจะไม่ได้มีเพียง ผลกระทบต่อการเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือ (Skilled Labor) เท่านั้น ประชาคมอาเซียนยังจะกระตุ้นให้เกิดการเคลื่อนย้ายแรงงานไร้ฝีมือ (Unskilled Labor) ระหว่างประเทศในทางอ้อมด้วย ถึงแม้ว่าจะไม่มีข้อตกลงใด ๆ ของประชาคมอาเซียนที่กำหนดให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานระดับดังกล่าวอย่างเสรีก็ตาม ทั้งนี้ การเคลื่อนย้ายแรงงานภายในภูมิภาคอาเซียนในปัจจุบันนั้นส่วนใหญ่เป็นการเคลื่อนย้ายของแรงงานไร้ฝีมืออยู่แล้ว (การเคลื่อนย้ายแรงงานของแรงงานไร้ฝีมือคิดเป็นร้อยละ 87 ของการเคลื่อนย้ายแรงงานทั้งหมดในภูมิภาค) อย่างไรก็ตาม การเคลื่อนย้ายแรงงานของแรงงานไร้ฝีมือในปัจจุบันนั้นจำกัดอยู่แต่เพียงการเคลื่อนย้ายแรงงาน ทางตรงจากประเทศ ผู้ส่งออกแรงงานบางประเทศไปสู่ประเทศผู้นำเข้าแรงงานบางประเทศ เช่น แรงงานไร้ฝีมือ อพยพจากประเทศเมียนมาร์สู่ประเทศไทย จากประเทศอินโดนเซียสู่ประเทศมาเลเซีย จากประเทศมาเลเซีย สู่ประเทศสิงคโปร์ หรือจากประเทศกัมพูชาสู่ประเทศไทย เป็นต้น เป็นที่คาดการณ์กันว่าการเปิดเสรีตามกรอบประชาคมอาเซียนนั้นจะทำให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานไร้ฝีมือระหว่างกันเป็นจำนวนมากขึ้น อีกทั้งขอบเขตของการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างกันจะกว้างขวางมากขึ้นอีกด้วย สาเหตุประการสำคัญ ได้แก่พัฒนาการทางเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกประชาคมอาเซียนที่เติบโตขึ้น ขอบเขตความร่วมมือในด้านต่าง ๆ ที่จะสนับสนุนให้การส่งผ่านแรงงานระหว่างประเทศมีความสะดวกสบายมากขึ้น หรือกฎข้อบังคับต่าง ๆ ที่แต่ละประเทศสร้างขึ้น เพื่ออำนวยความสะดวกแก่การเคลื่อนย้ายแรงงาน เช่น ประเทศไทยอนุญาตให้มีการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าว เพื่อแก้ไขปัญหาขาดแคลนแรงงานในประเทศ เป็นต้น ประชาคมอาเซียนจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในตลาดแรงงานไทยและตลาดแรงงานระดับภูมิภาคอย่างมากมาย ด้วยเหตุนี้ กรมการจัดหางานซึ่งมีภารกิจหลักในการส่งเสริมการมีงานทำทั้งในประเทศและต่างประเทศ คุ้มครองคนหางาน วิเคราะห์และเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารตลาดแรงงาน รวมไปถึงการควบคุมและจัดระบบการทำงานของคนต่างด้าว ได้เล็งเห็นถึงความสำคัญของการเตรียมความพร้อมรองรับการเข้าสู่ประชาคมอาเซียนอย่างสอดคล้องและทันสมัย รายงานฉบับนี้เป็นผลจากการศึกษาระบบการบริหารจัดการแรงงานของ ประเทศไทย และการศึกษาเปรียบเทียบระบบบริหารจัดการแรงงานของประเทศสมาชิกอาเซียนอื่น ๆ ในหลาย ๆ ประเด็น เพื่อนามากำหนดข้อเสนอแนวทางการพัฒนากฎหมาย กฎ ระเบียบที่อยู่ในความรับผิดชอบของ กรมการจัดหางาน รวมไปถึงข้อเสนอแนะในการพัฒนาระบบสารสนเทศด้านการจัดหางานของประเทศไทย ทั้งหมดนี้เพื่อเป้าหมายสูงสุดอันได้แก่ การยกระดับคุณภาพของการบริหารจัดการแรงงานและบริการการจัดหางาน ของกรมการจัดหางานในอนาคตต่อไป บทที่ 1 – 3 ของรายงานฉบับนี้จะกล่าวถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเคลื่อนย้ายแรงงานทั้งขาเข้าและ ขาออกของประเทศไทย ได้แก่ พระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. 2528 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และพระราชบัญญัติการทำงานของคนตางด้าว พ.ศ. 2551 รวมไปถึงการศึกษาเปรียบเทียบระบบบริหารจัดการ แรงงาน ทั้งการจัดหางานในประเทศ การจัดหางานต่างประเทศ และการบริหารแรงงานต่างด้าวของประเทศ สมาชิกอาเซียน 10 ประเทศ และนำผลการศึกษาที่ได้มากำหนดเป็นข้อเสนอแนวทางในการพัฒนาและบริหาร จัดการเกี่ยวกับการเคลื่อนย้ายแรงงาน รวมไปถึงมาตรการต่าง ๆ ที่จะช่วยลดความรุนแรงของปัญหาการค้ามนุษย์ ในประเทศไทย ตัวอย่างของข้อเสนอแนะที่สำคัญได้แก่ • จัดทำระเบียบระเบียบการพัฒนาทักษะเพื่อเตรียมความพร้อมแก่แรงงานไทยที่จะเดินทางไปทำงานในต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งทักษะด้านการใช้ภาษาอังกฤษและทักษะอื่น ๆ ที่จำเป็น โดยอาจดำเนินการผ่านหน่วยงานด้านการพัฒนาฝีมือแรงงาน (Skill Development Agencies) อย่างไรก็ตาม ภาครัฐควรมีการควบคุมหน่วยงานเหล่านี้อย่างใกล้ชิด • ภาครัฐควรดำเนินการเพื่อเพิ่มภาระผูกพันแก่นายหน้าจัดหางานโดยนายหน้าจัดหางานไทยควรมี หน้าที่รับผิดชอบทั้งก่อนการจ้างงาน ระหว่างการจ้างงาน และหลังการจ้างงาน นอกจากนี้ ภาครัฐยังควรเพิ่มความเข้มงวดของกฎระเบียบในการควบคุมนายหน้าจัดหางาน โดยปรับปรุงหรือ ออกระเบียบควบคุมการดำเนินงานของธุรกิจจัดหางานทั้งในประเทศและต่างประเทศอย่างเข้มงวด อีกทั้งยังควรเพิ่มบทลงโทษกับนายหน้าจัดหางานระหว่างประเทศที่ทำผิดกฎหมายด้วย • ควรมีการอำนวยความสะดวกให้การเคลื่อนย้ายแรงงานตามกฎหมายเกิดง่ายขึ้นและมีเสรีภาพอย่างแท้จริง โดยเฉพาะการเคลื่อนย้ายแรงงานมีฝีมือภายใต้กรอบความตกลงของอาเซียน • ภาครัฐควรแบ่งระดับใบอนุญาตทำงานโดยใช้ระบบโควตาเพื่อจำกัดจำนวนแรงงานไร้ฝีมือในประเทศ • ภาครัฐควรกำหนดคำจำกัดความของการค้ามนุษย์และการเอาเปรียบโดยมิชอบต่าง ๆ ให้ครอบคลุม รูปแบบและลักษณะของการค้ามนุษย์ในปัจจุบันที่มีความหลากหลายมากขึ้น บทที่ 4 – 8 ของรายงานฉบับนี้จะเป็นความรู้ที่ได้จากการศึกษาระบบสารสนเทศด้านการจัดหางานทั้ง ของประเทศไทยและของประเทศสมาชิกอาเซียนอื่น ๆ ใน 6 ด้าน ได้แก่ ด้านระบบการจัดเก็บข้อมูล ด้านรูปแบบ การให้บริการ ด้านการเชื่อมโยงข้อมูล ด้านการจัดกลุ่มหมวดหมู่ของข้อมูล ด้านช่องทางการสืบค้นหรือสื่อสารผ่านทางหน้าเว็บไซต์ และด้านการจัดเตรียมเอกสารแบบฟอร์มและเอกสารอิเล็กทรอนิกส์ต่าง ๆ ผลจากการศึกษา จุดแข็งของระบบสารสนเทศด้านการจัดหางานของประเทศเพื่อนบ้านนี้สามารถนำมาใช้เป็นข้อเสนอแนะแนวปฏิบัติที่ดีในสร้างระบบสารสนเทศเพื่อการจัดหางานของประเทศไทยที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น ดังนี้ • กรมการจัดหางานควรร่วมมือกับหน่วยงานภาครัฐอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องในการสร้างช่องทางเพื่อ ดึงแรงงานฝีมือชาวไทยที่ทำงานอยู่ในต่างประเทศกลับมาทำงานในประเทศไทยหากมีความจำเป็น โดยกรมการจัดหางานอาจใช้บริการ Global Malaysian ของ TalentCorp (บริการคนหาตำแหน่ง งานสำหรับนายจ้างและชาวมาเลเซียที่ประกอบอาชีพอยู่ในต่างประเทศ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อติดต่อกับผู้ประกอบวิชาชีพชาวมาเลเซียที่ทำงานอยู่ในต่างประเทศให้กับนายจ้างชาวมาเลเซีย ที่ต้องการลูกจ้างที่มีประสบการณ์และความเชี่ยวชาญจากการทำงานในต่างประเทศ) ในประเทศ มาเลเซียมาเป็นต้นแบบได้ • เพื่อเป็นการเตรียมความพร้อมรับมือกับการเคลื่อนย้ายแรงงานขาเข้า กรมการจัดหางานควร สร้างระบบจัดการแรงงานต่างด้าวแบบรวมศูนย์เพื่ออำนวยความสะดวกในการจ้างแรงงานต่างด้าว อย่างครบวงจรด้วยวิธีการออนไลน์ คล้ายคลึงกับระบบ Foreign Workers Centralized Management System (“FWCMS”) ของมาเลเซีย (FWCMS เป็นระบบบริหารจัดการออนไลน์ แบบครบวงจร ใช้วิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์มาช่วยในหลายขั้นตอน ตั้งแต่การจัดจ้าง (Recruiting) การบริหารจัดการ (Managing) การควบคุมดูแล (Monitoring) และรายงาน (Reporting) เกี่ยวกับ แรงงานต่างด้าวด้วยวิธีการออนไลน์) • ประชาคมอาเซียนจะทำให้มีแรงงานไทยออกไปทำงานในต่างประเทศมากขึ้น ดังนั้น กรมการจัดหางาน ควรเพิ่มขอบเขตของการให้บริการ Smart Job Center ให้ครอบคลุมตำแหน่งงานในต่างประเทศด้วย • กรมการจัดหางานควรใช้ระบบสารสนเทศเพื่อการจัดหางานของประเทศสิงคโปร์เป็นต้นในการออกแบบระบบสารสนเทศเพื่อการจัดหางานที่เป็นมิตรต่อผู้ใช้บริการ (User-friendly) เช่น มีการรวมบริการทุกอย่างภายใต้กระทรวงเข้าด้วยกันและให้ข้อมูลที่จำเป็นเพื่อให้ต่อผู้ใช้บริการในการใช้งาน มีประเภทการบริการที่หลากหลาย จัดไว้เป็นหมวดหมู่และมีระบบการเชื่อมโยงถึงกันอย่างชัดเจน เป็นต้น ประชาคมอาเซียนนั้นจะก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงมากมายในภูมิภาค ตลาดแรงงานที่จะมีการเปิดเสรี มากขึ้นนั้นนำไปสู่ทั้งโอกาสและความเสี่ยง เพื่อเป็นการเตรียมความพร้อมในการรับมือกับความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้น อีกทั้งทำให้แน่ใจได้ว่าประเทศไทยจะสามารถใช้ประโยชน์จากโอกาสในตลาดแรงงานที่เปิดดกว้างมากขึ้น และในขณะเดียวกันก็สามารถป้องกันความเสี่ยงต่าง ๆ ในตลาดแรงงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ กรมการจัดหางานในฐานะหน่วยงานผู้รับผิดชอบหลักในการบริหารจดการแรงงานจึงเล็งเห็นถึงความจำเป็นในการศึกษาข้อจำกัดของตัวบทกฎหมายต่าง ๆ และจุดอ่อนของระบบสารสนเทศเพื่อการจัดหางานที่อาจทำให้ประเทศไทยไม่สามารถตักตวงผลประโยชน์จากการเข้าเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมอาเซียนได้อย่างเต็มที่ รายงานฉบับนี้ได้ศึกษากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเคลื่อนย้ายแรงงานและระบบสารสนเทศด้านการจัดหางาน ทั้งของประเทศไทยและของประเทศอาเซียนอื่น ๆ เพื่อนำมากำหนดข้อเสนอแนะในการพัฒนารูปแบบและระบบ การบริหารจัดการแรงงานและการเคลื่อนย้ายแรงงาน รวมทั้งกำหนดข้อเสนอแนะแนวปฎิบัติที่ดีในการให้บริการสารสนเทศเพื่อการจัดหางานทั้งหมดนี้เพื่อให้สามารถมั่นใจได้ว่าประเทศไทยจะมีความพร้อมสูงสุดในการเข้าเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมอาเซียนอย่างเต็มรูปแบบต่อไปในอนาคตอันใกล้นี้ In 2007, the Association of Southeast Asian Nations or “ASEAN” agreed on an ambitious goal to fast track the creation of the ASEAN Community by 2015, earlier than the initial plan of 2020. ASEAN Community has three pillars, one of which is the ASEAN Economic Community, or “AEC,” which essentially is designed to transform the region into a single market and production base characterized by, among other things, a free flow of goods and capitals. By introducing the free flow of capitals, the ASEAN Economic Community does not limit the “capitals” to just investment and money, but also includes free flow of skilled labor. However, instead of aiming for totally unrestricted “free” flow of skilled labor, the AEC aims to offer mechanism that gradually facilitates a “freer” flow, primarily by implementing Mutual Recognition Agreements (MRAs). However, the MRAs currently covers only eight professions which account for only 1.5 percent of the ASEAN labor force. Although the statistics might prove that MRAs may not have a significant effect on the flow of labor within ASEAN, it is undeniably true that the AEC will have an indirect but significant effect on the flow of unskilled labor, too, despite there is no agreement made specifically for it. The nature of today’s intra-ASEAN migration flow involves mainly migrants who are unskilled workers (over 87% of the labor flow is unskilled). In particular, the current flow of unskilled labor within ASEAN is restricted to direct flow from a group of unskilled labor exporting countries to a group of labor importing countries. Examples of those corridors are from Myanmar to Thailand, from Indonesia to Malaysia, from Malaysia to Singapore, and from Cambodia to Thailand. It is expected that the higher degree of openness will increase the flow of unskilled labor, as well as expand its scope. Major causes are, for example, improved economic condition, expanded scope of cooperation that allows for more convenient labor transfer, as well as newly implemented laws and regulations that countries use in order to facilitate labor flow, for instance, Thailand has Migrants Registration program to solve the current domestic labor shortage. Having known that ASEAN Community will cause significant changes to the regional labormarket, the Thailand’s Department of Employment, whose responsibilities are to promote employment, both domestic and international, to protect job seekers, and to analyze and distribute information associated with labor market, as well as to control and systemize inbound employment, realizes the importance of appropriate and careful preparation for the upcoming ASEAN Community. This report is the outcome of a study that reviews the country’s employment management and services in many aspects, compares them to those of other ASEAN countries, and propose effective strategy to improve the quality of our employment services, one of which is the adjustments of Thailand’s laws and regulations surrounding employment services; all of which is for the ultimate goal to improve the overall quality of the country’s employment management and services offered by the Department of Employment in the future. In the first three chapters of this report, the author reviews Thailand’s laws and regulations, including the Act of Employment Protection and Job Seeker B.E. 2528 (1985) and its revision, and the Working of Alien Act B.E. 2551 (2008), both of which are related to employment services, both domestic employment, and inbound and outbound employment; and additionally the author also compares the laws and regulations to those in other nine countries in the region. As a result, several policy recommendations concerning different ways to enhance the employment management and procedures to improve the country’s current human trafficking condition are proposed. Among other things, we find that the government should put priority on the followings: • Thai government should strictly regulate domestic worker trainings in order to promote the strengths of our domestic workers, especially in English language skill and other critical skills that we are still lacking behind comparing to our neighboring countries. This can be done through skill development agencies, who should also be strictly controlled by the government. • The government should put more responsibility and higher pressure towards the employment agencies, who should be more involved in servicing workers throughout the employment process, i.e. before, during, and after placement. Moreover, the government should be stricter towards the operations of the employment agencies, including increasing punishment for illegal international job placements made by the international employment agencies. • The government should reduce or eliminate all implicit barriers and restrictions that prevent actual free flow of labor in order to strictly follow the objective of the ASEAN Community’s free flow of skilled labor agreement. • The government should use category-based quota system to effectively control the country’s overall inbound unskilled labor employment. • The government should specify the definition of human trafficking and other opportunistic behavior that covers newer forms of abuses and violations. Additionally, chapter 4 through 8 studies Thailand’s employment management system, as well as compares that to those of other ASEAN countries in six different aspects: data management system, types of online employment services, data connectivity, data classification, online search and communication, and electronic forms availability. The study of the strengths of neighboring countries’ employment management system yields a strategic plan on how we can use information technology to improve our employment services. Policy recommendations can be summarized as follow: • The Department of Employment should work cooperatively with other government institutions to lure high caliber Thai labors working abroad back to Thailand by developing a special online platform similar to the Global Malaysian services provided by the TalentCorp, which is the system that allows Malaysian workers and employers to search for positions and labors, respectively, in order to connect the Malaysians working abroad to domestic Malaysian employers that need employees who are equipped with experiences and specializations from foreign countries. • To effectively prepare for an increase in inbound labor migration, the Department of Employment should develop a new centralized management system that manages migrant workers similar to the Malaysia’s FWCMS system, which is an all- round online management system that digitizes activities related to online employment services for migrants, for example, recruiting, managing, monitoring, and reporting. • ASEAN Community will increase outbound labor migration. Therefore, to facilitate outbound employment, the Department of Employment should extend the scope of the services provided on the Smart Job website to include not only domestic positions, but also international ones. • The Department of Employment should use Singapore’s online employment services system as a role model in designing its employment services system with improved customer satisfaction. Among other things, every information related to employment services should be centralized and categorized, and data connectivity between sites should be improved. ASEAN Community will cause several changes in the region. In particular, ASEAN Community will make the labor market freer, which could bring both opportunities and risks. To prepare for the changes as well as to make sure Thailand can benefit from the upcoming changes, while at the same time limiting the risks, the Department of Employment who is responsible for employment management and providing employment services realizes the importance of a careful study on restrictions of the country’s current employment laws and regulations, as well as the presently suboptimal employment services information system, both of which are major causes that may prevent Thailand from fully benefiting from the ASEAN Community. This report studies laws and regulations related to labor flow and employment management system, not only those of Thailand but also of other ASEAN countries, and use the result to develop a set of policy recommendations for providing better employment services and for developing a more effective and efficient employment management system, which will ultimately prepare Thailand for challenges from becoming part of the ASEAN Community in the near future.