ศึกษาแนวทางพัฒนากฎหมายเพื่อรองรับการปฏิรูประบบงบประมาณ

Abstract

รัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ที่ผ่านมา รวมถึงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 บัญญัติหลักการงบประมาณแผ่นดินไว้ โดยกำหนดให้เฉพาะงบประมาณรายจ่ายเท่านั้นที่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติซึ่งเป็นการเน้นการควบคุมการใช้จ่ายเงินเพียงด้านเดียว โดยมิได้ให้ความสำคัญกับการควบคุมรายรับที่จะนำไปใช้จ่ายในงบประมาณ ทำให้มีการก่อหนี้สาธารณะและการใช้จ่ายเงินนอกเหนือไปจากที่ได้รับอนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีจากรัฐสภา เป็นที่มาให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้กำหนดหลักการไว้ในร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้ร่าง พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีและร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมต้องแสดงงบประมาณรายรับ และงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งแม้ร่างรัฐธรรมนูญจะไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติแต่ก็ทำให้เห็นแนวโน้มว่า หลักการในเรื่องดังกล่าวจะมีการบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญที่จะร่างขึ้นใหม่ นอกจากนี้ในระบบการคลังของประเทศไทย ยังเปิดโอกาสให้หน่วยงานของรัฐสามารถเก็บรายรับไว้ใช้จ่าย นอกระบบงบประมาณอย่างกว้างขวาง ซึ่งในระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์มีหลักการที่จะจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณให้ครอบคลุมรายจ่ายภาครัฐทุก ประเภท ซึ่งรวมถึงการนำเงินนอกงบประมาณมาพิจารณาร่วมกับการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อให้แผนการเงินและการคลังโดยรวมของภาครัฐมีความสมบูรณIและถูกต้องเหมาะสมยิ่งขึ้นด้วย จากการศึกษาวิจัยค้นพบว่า พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ยังไม่ครอบคลุมถึงกระบวนการจัดทำและการนำเสนองบประมาณต่อรัฐสภาในประเด็นดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งในการพัฒนากฎหมายวิธีการงบประมาณให้รองรับการจัดทำงบประมาณและการเสนองบประมาณต่อรัฐสภาที่มีรูปแบบ ขั้นตอน วิธีการที่เหมาะสม และมีประสิทธิภาพ สอดคล้องกับหลักการดังกล่าว รวมถึงมาตรการทางกฎหมายอื่น ๆ ที่ควรต้องนำมาบัญญัติไว้เพื่อให้การใช้จ่ายเงินแผ่นดินให้เป็นไปตามกรอบของวินัยทางการคลังและการงบประมาณที่ครบถ้วนสมบูรณ์มากขึ้น สำหรับประเทศไทย และเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นสิ่งใหม่ที่องค์ความรู้ในประเทศไทยอาจยังมีไม่เพียงพอในการแก้ไขปรับปรุงระบบและวิธีการงบประมาณ รวมทั้งกฎหมายวิธีการ งบประมาณ จึงต้องมีการศึกษาเปรียบเทียบจากตัวอย่างของสาธารณรัฐฝรั่งเศส ประเทศเนเธอร์แลนด์สาธารณรัฐเกาหลีใต้ และสาธารณรัฐตูนิเซียที่ดำเนินการในแนวทางนี้อยู่และประสบความสำเร็จ เพื่อนำมาวิเคราะห์การดำเนินงานที่ถูกต้องและสามารถนำมาปรับใช้งานได้ในทางปฏิบัติอันจะส่งผลให้มีการปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติมและกฎหมายอื่น ๆ ให้สอดคล้องกัน

The principle of budgeting has been enacted in the Constitution of Thailand and the Budget Procedures Act, B.E. 2502. It lays down that only the budget expenditure must be legislated as an Act which controls solely the expenditure and does not give high importance to the control of revenues before spending the budget. Consequently, it causes public debts and out-of-scope expenditures which have not been passed as an Act by the parliament. This is why the Constitution Drafting Committee included this principle in the Drafting Constitution and that all the related acts should present the revenues part as well as the expenditures part. Even though the aforementioned Drafting Constitution got voted down by the National Legislative Assembly, it can be implied that this principle shall be discussed in the next Drafting Constitution. Furthermore, the public finance system of Thailand allows the public institutions to save the revenues for expenditures that are not parts of the budgetary funds. The Strategic Performance Based Budgeting system requires that all the budget whether or not included as part of the budgetary funds must be considered by the parliament when passing the Annual Expenditure Budget Act. The study finds that the Budget Procedures Act, B.E. 2502 and its amendment doesn’t cover the process of budget proposal and deliberation of the aforementioned issues. Therefore, it is indispensable to develop the Budget Procedures legislation to include the process of budget proposal and deliberation to the parliament with effective forms, procedures and mechanisms in accordance with the principle of budgeting as well as other relevant legal measures. For Thailand, the issue at hand is novel thus there are obstacles and difficulties to amend the system and procedures of budgeting that is why the comparative studies from other countries: France, Netherlands, South Korea and Tunisia are important for analytical aspects and adoption in practice. Furthermore, the comparative studies are beneficial for Thailand to follow their steps towards a successful budgetary system and the amendment of the Budget Procedures Act, B.E. 2502 and other relevant laws.