การศึกษาการจัดทำต้นแบบความร่วมมือในการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัด

Abstract

โครงการการศึกษาการจัดทำต้นแบบความร่วมมือในการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัด มีวัตถุประสงค์คือ เพื่อศึกษารูปแบบ วิธีการ และกลไกสนับสนุนของการบูรณาการในพื้นที่จังหวัดต้นแบบทั้งในเรื่องที่เป็นยุทธศาสตร์การพัฒนาที่สำคัญและเรื่องที่เป็นปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไขหรือป้องกันอย่างเป็นระบบ อีกทั้งเพื่อนำรูปแบบ วิธีการ และกลไกสนับสนุนของการบูรณาการในพื้นที่จังหวัดต้นแบบไปเผยแพร่ ให้ความรู้ หรือประยุกต์ใช้ในพื้นที่จังหวัดอื่น ๆ ได้ รวมไปถึงเพื่อให้ได้ข้อเสนอเชิงนโยบายในการสนับสนุนให้เกิดการบูรณาการทั้งด้านงบประมาณการบริหารจัดการ กฎหมายและระเบียบข้อบังคับ ฯลฯ สำหรับการบูรณาการในพื้นที่ให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม โครงการวิจัยนี้มีขอบเขตการศึกษาข้อมูลเชิงลึกในพื้นที่กรณีศึกษา 2 กรณี ได้แก่ กรณีที่หนึ่ง พื้นที่ในการขับเคลื่อนตามนโยบายรัฐบาลหรือยุทธศาสตร์การพัฒนาที่สำคัญ: การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การพัฒนาเมืองโดยมีพื้นที่ต้นแบบคือ จังหวัดขอนแก่น และพื้นที่เทียบเคียง คือ จังหวัดสงขลาและจังหวัดสุโขทัย กรณีที่สอง พื้นที่ที่มีประเด็นปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไขหรือป้องกันอย่างเป็นระบบ: การจัดการภัยพิบัติอุทกภัย โดยมีพื้นที่ต้นแบบ คือ จังหวัดสงขลา และพื้นที่เทียบเคียง คือ จังหวัดขอนแก่น และจังหวัดนนทบุรี ผลการศึกษาของโครงการวิจัยได้นำเสนอตัวแบบการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัดและเครื่องมือสนับสนุน ดังนี้ 1. ตัวแบบความร่วมมือในการบูรณาการภารกิจภาครัฐในพื้นที่จังหวัดในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การพัฒนาเมือง เป็นกลไกการสร้างความร่วมมือปรึกษาหารือพูดคุยระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ ในพื้นที่จังหวัด มี 3 รูปแบบ ได้แก่ 1) รูปแบบบริษัทพัฒนาเมือง: จัดตั้งในฐานะบริษัทเอกชน ผู้ถือหุ้นในบริษัทอาจเป็นนักธุรกิจ ประชาชน กองทุน ฯลฯ โดยไม่มีภาครัฐเข้าไปถือหุ้นของบริษัท ทำหน้าที่เป็นกลไกในการสร้างบทสนทนาเพื่อการพัฒนาเมืองอย่างต่อเนื่อง จนนำไปสู่การก่อร่างสร้างตัวของการวางแผนกำหนดยุทธศาสตร์ บริบทของพื้นที่ที่เหมาะสมกับรูปแบบนี้จะต้องมีการรวมกลุ่มของภาคเอกชนหรือภาคประชาชนที่เข้มแข็ง 2) รูปแบบการร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชนเพื่อสร้างกลไกความร่วมมือเพื่อผลิตยุทธศาสตร์เมือง (Public Private Partnership: PPP): กรณีที่ภาคเอกชนในจังหวัดนั้นอาจจะยังไม่พร้อมหรืออาจจะพร้อมทว่ายังติดขัดเรื่องทิศทางที่ชัดเจน ควรจัดตั้งให้มีลักษณะเป็นองค์กรพัฒนาเมืองร่วมระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ซึ่งให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาท และภาครัฐกำหนด TOR ในประเด็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ สิทธิ เงื่อนไขการดำเนินงาน ค่าตอบแทนต่าง ๆ เป็นต้น 3) รูปแบบศูนย์ศึกษาเพื่อพัฒนาเมือง: ในกรณีที่ไม่มีภาคเอกชนที่สนใจลุกขึ้นมาจัดตั้งบริษัทพัฒนาเมือง อาจจะต้องกำหนดกลไกการขับเคลื่อนการปรึกษาหารือผ่านกลไกรัฐที่มีอยู่แล้ว จัดตั้งศูนย์ศึกษาเพื่อพัฒนาเมืองโดยคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ (กรอ.) ในลักษณะมูลนิธิ โดยกำหนดแหล่งรายได้ให้มาจากแผนพัฒนาจังหวัดและภาคเอกชน 2. ตัวแบบความร่วมมือในการบูรณาการภารกิจภาครัฐในพื้นที่จังหวัดในการจัดการภัยพิบัติอุทกภัย เป็นการสร้างบทสนทนาว่าด้วยการลดความเสี่ยงในระดับพื้นที่ (Disaster Risk Reduction Dialogue) ผ่านกลไก “คณะกรรมการลดความเสี่ยงภัยในระดับจังหวัด” ซึ่งทำหน้าที่สำคัญในการสร้างชุดข้อมูลที่สนับสนุนการตัดสินใจให้กับกองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในระดับจังหวัด จำแนกได้เป็นกลไกในเชิงโครงสร้าง (Structural Dialogue Unit) และกลไกที่ไม่ใช่ในเชิงโครงสร้าง (Non-Structural Dialogue Unit) มีกระบวนการทำงานที่นำไปสู่ความร่วมมือระหว่างทุกภาคส่วน ได้แก่ 1) การสะสมประสบการณ์และการเรียนรู้ ผ่านเวทีสนทนากลางและเรียนรู้จากประสบการณ์ปัญหา 2) “การขันน้อต” ความร่วมมือด้วยการสร้างความต่อเนื่องให้กับการปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดง 3) การสร้างตัวชี้วัดด้านการลดความเสี่ยงหรือ DRR KPI แก่จังหวัด และ 4) การสร้างบรรทัดฐานร่วมกันที่มีมาตรฐานและนำไปสู่การสร้างความคาดหวังร่วมกัน 3. เครื่องมือที่ช่วยสนับสนุนให้การบูรณาการเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม มีฐานคิดสำคัญจากการปรับประยุกต์ใช้เครื่องมือในกลุ่มแนวคิดการจัดการสัมพันธภาพระหว่างหน่วยงานของรัฐ (Intergovernmental Management: IGM) ซึ่งให้ความสำคัญกับการปรับเปลี่ยนบทบาทไปสู่ความเป็นผู้เกื้อหนุน (Facilitator) เพื่อให้ตัวแสดงต่าง ๆ สามารถเข้ามาแสดงบทบาทได้อย่างสอดคล้องกับแนวนโยบายและวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ร่วมกัน กลไกรัฐส่วนกลางต้องเกื้อหนุนตัวแสดงในระนาบพื้นที่ผ่านการแสดงบทบาทใน 4 ด้าน ดังนี้ (1) เครื่องมือในเชิงโครงสร้าง (Structural Instruments) ได้แก่ การปรับแก้ข้อกฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับการกำหนดสถานะของหน่วยงานและตัวแสดงที่จะต้องมีบทบาทในการสร้างบทสนทนาและการดำเนินงานในระดับพื้นที่ ให้มีสถานะที่ชัดเจน มีกฎหมายรองรับ และสามารถดึงดูดบุคลากรที่มีความรู้ ความสามารถ และความเชี่ยวชาญเข้ามาทำงานได้อย่างต่อเนื่องและยาวนานเพียงพอ (2) เครื่องมือในการกำหนดแผนงาน (Programmatic Instruments) จะต้องมีการปรับเปลี่ยนกระบวนการด้านนี้ให้มีลักษณะจากล่างขึ้นบน (Bottom-up) มากขึ้น (3) เครื่องมือการวิจัยและสร้างเสริมสมรรถนะ (Research and Capacity-Building Instruments) ได้แก่ ฐานข้อมูล สถิติ และข้อค้นพบจากการวิจัย จะต้องถูกกำหนดให้เป็นปัจจัยนำเข้ามูลฐานของกระบวนการจัดทำแผน การจัดสรรงบประมาณ แนวทางการดำเนินภารกิจต่าง ๆ ของส่วนราชการในพื้นที่ (4) เครื่องมือในเชิงพฤติกรรม (Behavioral Instruments) ได้แก่ การจัดการอบรมและกระบวนการเรียนรู้ ข้อเสนอแนะขั้นต้นตามกรอบเครื่องมือในเชิงพฤติกรรม ทั้งนี้ หัวใจสำคัญของตัวแบบการบูรณาการภารกิจรัฐในพื้นที่จังหวัดทั้งในด้านการพัฒนาเมืองและด้านการจัดการภัยพิบัติอุทกภัยนั้น ได้แก่ การแสวงหาแนวทางและเครื่องมือในการจัดการกับความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่าง ๆ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมซึ่งอยู่ในสภาพแตกกระจายไปสู่ความร่วมมือและการบูรณาการดำเนินงานร่วมกัน ซึ่งกระบวนการที่จะนำไปสู่สภาวการณ์ใหม่ที่เป็นฐานคิดของตัวแบบเพื่อการบูรณาการนั้น ได้แก่ การสร้างบทสนทนาอย่างต่อเนื่อง (Dialogue) การสร้างข้อตกลงในการขับเคลื่อนภารกิจร่วมกัน (Mutual Agreement) และการสร้างบรรทัดฐานหรือมาตรฐานการปฏิบัติงานร่วมกัน (Standard of Practices) The project of initiating a cooperative model of state mission integration in provinces aimed to study patterns, methods and supporting integrated mechanisms in the model provinces regarding significant development strategies and issues that need to be systematically solved or prevented. In addition, the use of the patterns, methods, and supporting integrated mechanisms in the model provinces would encourage knowledge dissemination and would be adaptable to other provinces. Also, the objective of the research was to obtain a policy proposal to support the coherent integration in terms of financial management, laws and regulations, etc. in order to integrate the area with concrete results. The scope of in-depth study according to the area of this research project consisted of two case studies. The first case study was the area that operated according to the government policy or significant development strategy: Khon Kaen province was the model area to operate the urban development strategy; Songkhla and Sukhothai province were the comparable areas. The second case study was the area with issues that need to be systematically solved or prevented: Songkhla province was the model area for flood management and the comparable areas were Khon Kaen and Nonthaburi province. The results of this research project illustrated the model of state mission integration in the provincial areas and supporting tools as follows: 1. The cooperative model of state mission integration in provincial areas towards urban development strategies is a mechanism to create cooperative discussions and dialogues among various sectors in the provincial areas. There are three models: 1) The model of city development company: established as a private company; the shareholders in the company may be businessmen, citizens, funds, etc. without government interference. It also acts as a mechanism to create a dialogue for continuous urban development which would lead to strategic planning. The context of the suitable area for this model must be an assembly of a strong private or population sector. 2) The model of Public Private Partnership (PPP): in the case that a private sector in that province may not be ready or maybe ready, yet still have an unclear direction, it should be established as an organization corroborating city development between public and private sectors which allows the private sector to have a role and let the government set the TOR on issues in terms of authority, rights, operating conditions, other remuneration, etc. 3) The model of a study center for city development: in the absence of a private sector that is interested in establishing a city development company, it may have to set the mechanisms to provide consultation through the existing state mechanisms. Also, it should establish a study center for city development by Joint Public and Private Sector Consultative Committee (JPPSCC) in the form of a foundation by setting the source of income from the provincial and private development plans 2. The collaborative model of state mission integration in provincial areas towards flood management is a dialogue on disaster risk reduction through the mechanism "Provincial Risk Reduction Committee." It plays a significant role in creating a set of data to support the Disaster Prevention and Mitigation Office’s decision making at the provincial level that can be classified as a structural dialogue unit and non-structural dialogue unit. There are working processes that encourage cooperation among all sectors including 1) Accumulating experience, learning through the main forum, and learning from previous problems. 2) "Knotting" is cooperation via creating a continuous interaction among the actors. 3) Creating a disaster risk reduction indicator or DRR KPI for a province. And 4) establishing common norms that lead to mutual expectations. 3. Tools that support the integration to create concrete results have an important idea based on adjusting tools according to the concept of Intergovernmental Management or IGM which emphasizes switching a role to a facilitator so that various actors can play a role following the set policies and objectives. The main state mechanism must support the actors in the area with four aspects as follows: (1) Structural instruments include an amendment to the law on status determination of agencies and actors that have to play a role in creating a dialogue and operation in the area to set a clear status supported by law and able to attract personnel with knowledge, ability, and expertise to work regularly in a long term. (2) Programmatic instruments need an adjusting process to be more bottom-up (3) Research and capacity-building instruments include database, statistics and research findings; they must be defined as the fundamental inputs of the planning process, budget allocation and guidelines to carry out the public missions in the area. (4) Behavioral instruments include workshops, learning processes and basis recommendations based on behavioral tools In this regard, the key to the model of state mission integration in provincial areas in terms of urban development and flood management includes searching for guidelines and tools to manage the relationship among several actors: government, private and civil society. They are in a state of cooperative dissemination and integrated operations. The processes leading to new conditions that will be the basis of the model to integrate are dialogue, mutual agreement, and standard of practices.